„Obniżka pensji musi mieć uzasadnienie” – artykuł Magdaleny Januszewskiej w „Gazecie Samorządu i Administracji”

20-02-2018

Rada gminy może zmienić wynagrodzenie wójta bez jego zgody. Nie może być to jednak arbitralna decyzja.

Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Oznacza to, że zasady ustalania wynagrodzenia są inne niż w przypadku pozostałych pracowników samorządowych.

Konieczna uchwała

Wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustala rada gminy w formie uchwały. Określa także składniki tego wynagrodzenia oraz ich dopuszczalną wysokość. Podstawą prawną takiego działania są art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, mówiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, a także art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 1-4 ustawy o pracownikach samorządowych rozporządzenie Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. 2014 r. poz. 1786).

Te same przepisy są podstawą korygowania wynagrodzenia wójta. Skoro bowiem do rady gminy należy ustalenie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2004 r. OSK 873/04). Odebranie radzie gminy kompetencji ustalania wynagrodzenia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej przez niego pracy podważałoby ustalone jej kompetencje (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2013 r. II SA/Wa 2182/12).

Początkowo w orzecznictwie uznawano, że obniżka jest możliwa wyłączenie za zgodą zainteresowanego. Jednak obecnie za możliwością jednostronnej zmiany wysokości wynagrodzenia opowiada się zarówno orzecznictwo, jak i doktryna. Pogląd ten został szeroko uzasadniony w wyroku SN z 9 czerwca 2008 r., II PK 330/07.

Poszanowanie reguł

To, że podstawą stosunku pracy wójta jest wybór, nie zwalnia rady z obowiązku poszanowania podstawowych zasad prawa pracy, odnoszących się do każdego stosunku pracy. Nie ma więc dowolności w ustalaniu wysokości i składników wynagrodzenia, ani ich późniejszego obniżania. Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Ustawa o pracownikach samorządowych nie zawiera zaś przepisów o wypowiadaniu warunków pracy i płacy. Jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z 11 lipca 2017 r. NK-N.4131.23.8.2017, art. 42 K.p., nie może być stosowany wprost w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru. Podstawowym argumentem uzasadniającym wykluczenie stosowania przepisów regulujących procedurę wypowiadania warunków pracy i płacy w Kodeksie pracy jest szczególny rodzaj stosunku, jakim jest stosunek pracy z wyboru. W przypadku nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy nie jest bowiem możliwe rozwiązanie stosunku pracy. Niedopuszczalność stosowania art. 42 K.p. jest w związku z tym uzasadniona w zakresie, w jakim wymagana jest zgoda pracownika na zmianę warunków pracy lub płacy. Stanowi to logiczną konsekwencję przyznania radzie gminy kompetencji do jednostronnej zmiany wysokości wynagrodzenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Nie od razu

Problem, który pojawia się na styku stosowania przepisów samorządowych i ogólnych norm K.p. to termin, od którego wolno zmienić wynagrodzenie wójta. Należy uznać, że nie jest możliwe dokonanie takiej zmiany ze skutkiem natychmiastowym, bo konieczne jest zachowanie okresu wypowiedzenia. Powinna odpowiadać znanemu z Kodeksu pracy wypowiedzeniu zmieniającemu, choć takiego wypowiedzenia nie stanowi.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z 11 lipca 2017 r. NK-N.4131.23.8.2017 wskazano, że Rada Miejska, obniżając wynagrodzenie Burmistrzowi, bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia, istotnie naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz w związku z art. 42 ustawy Kodeks pracy, poprzez zmianę wysokości wynagrodzenia na jego niekorzyść już z dniem podjęcia kwestionowanej uchwały. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2006 r. (sygn. akt II PK 27/06) podkreślił, że systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 K.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą prawa pracy jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia.

Solidne uzasadnienie

Uchwała przewidująca obniżkę wynagrodzenia wójta – oczywiście mieszczącą się w „widełkach” gwarantowanych przepisami powszechnie obowiązującymi kwot – musi zawierać uzasadnienie. Sam brak uzasadnienia do takiej uchwały jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Chodzi nie tylko o ocenę przesłanek obniżenia przez zainteresowanego, jak i ewentualna kontrolę takiego działania. Uzasadnianie uchwał jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 28 czerwca 2013 r. II SA/Wa 755/13, radni mogą obniżyć wójtowi pensję, ale pod warunkiem, że uchwała będzie uzasadniona. Samo nieudzielenie absolutorium nie wystarczy.

Nie mogą to być także ogólnie sformułowane przyczyny. Odwołanie się do generalnego i bardzo ogólnikowego stwierdzenia „negatywnej kwalifikacji pracy i funkcjonowania Burmistrza w odbiorze społecznym”, nie stanowi samodzielnej i wystarczającej przesłanki uzasadniającej konieczność obniżenia wynagrodzenia Burmistrza (zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 3 czerwca 2015 r. WN-II.4131.1.16.2015).

Podanie wyczerpujących motywów podjęcia uchwały w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta ma tym większe znaczenie, iż tego typu rozstrzygnięcie wywiera daleko idące skutki prawne w sferze stosunku pracy, który dodatkowo w tym zakresie jest kształtowany jednostronnie. Zatem brak uzasadnienia takiej uchwały, bądź posłużenie się jedynie ogólnymi stwierdzeniami na poparcie podjętego rozstrzygnięcia, naraża samorządowy organ uchwałodawczy na zarzut arbitralności, podjęcia „decyzji politycznej”, oderwanej od rzeczywistej oceny pracy wójta gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2013 r. II SA/Wa 755/13).

Uchwała musi być rzetelnie uzasadniona, a konieczność obniżenia wynagrodzenia wójta w trakcie kadencji musi być udokumentowana. Brak odpowiedniego uzasadnienia oznacza niemożność skontrolowania jej przez sąd, zaś działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Nie wystarczy wskazanie w uzasadnieniu takiej uchwały lakonicznych motywów obniżenia wynagrodzenia wójta, których rzeczywistego istnienia i prawdziwości nie sposób zweryfikować (wyrok WSA w Lublinie z 23 lutego 2012 r., III SA/Lu 785/11).

Przyczyna obniżenia wynagrodzenia – podobnie jak wypowiedzenia zmieniającego – powinna być zatem realna, konkretna, prawdziwa, a także udokumentowana.

Co może zrobić wójt

Uchwała w przedmiocie obniżenia wysokości wynagrodzenia wójta może zostać …

Więcej w miesięczniku „Gazeta Samorządu i Administracji” nr 2/2018 (wersja elektroniczna)