„Państwo pozwoliło na zniszczenie dokumentów, a teraz brakuje ich do ustalania emerytur”- wypowiedź Magdaleny Januszewskiej w artykule G.J. Leśniak w Prawo.pl

08-01-2021

Osoby pracujące w latach 70., 80. czy 90. mają problem z udokumentowaniem okresów zatrudnienia i zarobków koniecznych do ustalenia wysokości emerytury lub renty. W wielu przypadkach tych dokumentów już nie ma, bo zostały zniszczone. Państwo nie zadbało o zasady przechowywania tej dokumentacji, a ZUS oblicza teraz świadczenia od płacy minimalnej. Pozostaje droga sądowa, by walczyć o uznanie stażu pracy i zarobków, których ZUS nie chce zaliczyć.

Od 1 stycznia 2009 r. na podstawie wprowadzonego wówczas art. 15 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli nie można ustalić podstawy wymiaru składek w okresie pozostawania w stosunku pracy wskazanym do ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty, to za podstawę wymiaru składek przyjmuje się kwotę obowiązującego w tym okresie minimalnego wynagrodzenia pracowników, proporcjonalnie do okresu podlegania ubezpieczeniu i wymiaru czasu pracy.

Przepis ten zgłosiła w ramach naszej akcji Poprawmy prawo Elżbieta Cyrulczyk, bo – jak twierdzi – narusza on zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazując na zasadę zaufania, na jakim opiera się stosunek ubezpieczeniowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 14/91) i zasadę zaufania obywateli do państwa (K 28/97) uważa bowiem, że zasady te w art. 15 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS narusza jednakowe obliczanie kapitału początkowego wszystkim ubezpieczonym z uwzględnieniem jedynie minimalnego wynagrodzenia z pominięciem powszechnie znanego faktu, że ubezpieczeni osiągali różne wynagrodzenie – niskie i wysokie, np. z pracy akordowej.

Problem znany od lat
Dokumentacja pracownicza będąca podstawą do ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty obecnie ma być przechowywana przez lat 50, a na przyszłą emeryturę pracujemy przez całe zawodowe życie. Ale nie zawsze tak było. Zgodnie z par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent, podstawę wymiaru emerytury lub renty stanowiło przeciętne miesięczne wynagrodzenie za pracę wypłacone pracownikowi za okres ostatnich 12 miesięcy zatrudnienia albo kolejnych 24 miesięcy zatrudnienia wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 12 lat zatrudnienia.

Szkopuł jednak w tym, że do 1999 r. krótki był nie tylko okres zatrudnienia stanowiący podstawę do emerytury lub renty, ale także krótki (bo wynoszący 12 lat) okres przechowywania dokumentacji pracowniczej. – Sądy zbyt często przychylają się do stanowiska ZUS i uwzględniają wadliwy art. 15 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, lekceważąc fakt, że do braku możliwości ustalenia podstawy wymiaru składek przyczyniły się ówczesne przepisy zezwalające na niszczenie dokumentacji płacowej po 12-tu latach od rozwiązania z pracownikiem umowy o pracę – podkreśla Elżbieta Cyrulczyk.

Radca prawny Magdalena Januszewska, specjalizująca się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego potwierdza, że brak dokumentacji płacowej za stare okresy ubezpieczeniowe to duży, znany od dawna problem. – Często nie udaje się udowodnić, ile faktycznie ktoś zarabiał np. w latach 70. Od tego zależy kapitał początkowy, a co za tym idzie emerytura. Dobrze, jeśli uda się wykazać np. wynagrodzenie zasadnicze które obowiązywało na danym stanowisku w określonej branży, bo zwykle jest wyższe niż minimalne, którego przyjęcie gwarantuje art. 15 ust. 2a ustawy emerytalnej, gdy nie wykaże się zarobków, a jedynie fakt zatrudnienia. ZUS stosuje ustawy ubezpieczeniowe i rozporządzenie z 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe, które w par. 21 ogranicza środki, którymi można dowodzić wysokości zarobków. Przed ZUS mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym. Przed sądami stosuje się zasady postępowania cywilnego wynikające z K.p.c., co daje większe możliwości dowodowe – podkreśla mec. Januszewska. I dodaje: Najtrudniej jest przy stawkach godzinowych, nawet jeśli np. konkretna stawka wynika z zachowanych dokumentów. Wówczas ZUS neguje możliwość ustalenia faktycznych zarobków, twierdząc, że nie wiadomo, ile godzin ktoś przepracował. Jedynym ratunkiem jest wtedy postępowanie odwoławcze przed sądem. 

Jak dziś dokumentuje się staż i zarobki
Dziś zasady ustalania podstawy wymiaru emerytury i renty określa ww. rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe. Zgodnie z jego par. 21 i 22, środkiem dowodowym stwierdzającym okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania oraz spółdzielczej umowy o pracę jest co do zasady świadectwo pracy, zaświadczenie płatnika składek lub innego właściwego organu, wydane na podstawie posiadanych dokumentów lub inny dokument. W tym, w szczególności, legitymacje: ubezpieczeniowa, służbowa, związku zawodowego, a także umowa o pracę, wpis w dowodzie osobistym oraz pisma kierowane przez pracodawcę do pracownika w czasie trwania zatrudnienia.  Co więcej, gdy ustawa przewiduje możliwość udowodnienia zeznaniami świadków okresu składkowego, od którego zależy prawo lub wysokość świadczenia, taki dowód dopuszcza się pod warunkiem złożenia przez zainteresowanego oświadczenia – w formie pisemnej lub ustnej do protokołu – stwierdzającego, że nie może przedłożyć odpowiedniego dokumentu potwierdzającego ten okres. Natomiast w wypadku zarobków środkiem dowodowym stwierdzającym ich wysokość są zaświadczenia pracodawcy lub innego płatnika składek, legitymacja ubezpieczeniowa lub inny dokument, na podstawie którego można ustalić wysokość wynagrodzenia, dochodu, przychodu lub uposażenia.

Przepis niesprawiedliwy czy jednak korzystny?
– Trudno powiedzieć, że przepis art. 15 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest wadliwy, ale na pewno może być niesprawiedliwy w pewnych sytuacjach, gdy osiągane zarobki były wyższe niż minimalne wynagrodzenie, a dana osoba nie jest w stanie wykazać ich wysokości – mówi Piotr Nietrzpiel, radca prawny w kancelarii Wojewódka i Wspólnicy. I dodaje: Przepis wpisuje się w problematykę związaną z brakami w dokumentacji pracowniczej na potrzeby uprawnień emerytalnych w związku wcześniejszym niedostosowaniem przepisów o przechowywaniu dokumentacji płacowej do tych potrzeb.

Mec. Nietrzpiel jest zdania, że problem w tym wypadku dotyczy sytuacji, gdy ustalono, że dana osoba w danym okresie pracowała (była ubezpieczona), ale nie jest ona w stanie wykazać wysokości wynagrodzenia. Zauważa przy tym, że o ile w postępowaniu prowadzonym przez ZUS istnieje ograniczenie co do postępowania dowodowego, o tyle przed sądem takich ograniczeń już nie ma i ubezpieczony może wykazywać wysokość osiąganego wynagrodzenie wszelkimi dowodami.
(…)
Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwości przepisu, mec. Nietrzpiel dodatkowo wskazuje, że rozwiązanie to podpowiedział niejako Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r. (sygn. akt SK 96/06), wydanym jeszcze przed wprowadzeniem tej regulacji, więc również z tego powodu trudno mówić o wadliwości. W wyroku tym TK wskazał: Na zakończenie Trybunał Konstytucyjny chciałby jeszcze raz podkreślić, że dostrzega praktyczne problemy z realizacją prawa do emerytury, związane z niedostosowaniem przepisów ustawy emerytalnej do przepisów o przechowywaniu dokumentacji płacowej. Fakt ten, podnoszony zarówno przez skarżącą, jak i Rzecznika Praw Obywatelskich w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa, nie spowodował wprawdzie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej, ale niewątpliwie stanowi duży problem społeczny.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dla pełniejszej realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego bardzo pożądane byłoby uregulowanie tej kwestii. Jednym z możliwych rozwiązań jest postulowane przez Rzecznika domniemanie, że w wypadku osób, które mogą udokumentować fakt zatrudnienia, ale mają problemy z udowodnieniem wysokości wynagrodzenia, należy przyjmować, że kształtowało się ono – przynajmniej od 1956 r. – na poziomie płacy minimalnej. Rola Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie może – z powodów formalnych – ograniczyć się wyłącznie do zasygnalizowania tej możliwości. Uznanie konieczności dokonania zmian legislacyjnych, jak i ewentualny wybór odpowiednich środków rozwiązania omawianego problemu, należy wyłącznie do prawodawcy.

– W związku z powyższym możliwe jest przyjęcie innych rozwiązań w miejsce art. 15 ust. 2a , np. przyjmowania przeciętnego wynagrodzenia, ale moim zdaniem nie jest to kwestia wadliwości a pewnego rodzaju sprawiedliwości – podkreśla mec. Piotr Nietrzpiel.

Także Paweł Korus, radca prawny, partner w kancelarii Sobczyk & Współpracownicy, były wieloletni sędzia sądu pracy uważa, że przyjęta „fikcja prawna” jest poprawna i na korzyść ubezpieczonego. – Przede wszystkim trzeba podkreślić, że art. 15 ust 2a ustawy obliguje do ustalenia rzeczywistej podstawy wymiaru. Dopiero w braku takiej możliwości (czyli braku dowodów) przyjmuje fikcję minimalnego wynagrodzenia. Przyznam, że nie wiem, jaka miałaby być alternatywa dla tego rozwiązania – przyjęcie średniego wynagrodzenia byłoby równie niesprawiedliwe. Za minimalnym przemawiają przy tym argumenty – niewątpliwie pracownik takie wynagrodzenie musiał otrzymać – podkreśla mec. Paweł Korus. I dodaje: Na marginesie natomiast dodam, że nie ma w mojej ocenie żadnych przeszkód procesowych, aby dowieść, że na danym stanowisku pracownicy otrzymywali wynagrodzenie nie niższe niż „x”. Jeżeli zatem dana osoba była zatrudniona na takim stanowisku, podstawę wymiaru stanowi ta kwota, a nie najniższe wynagrodzenie.

Jak tłumaczy, przepis ten znajdzie zastosowanie, gdy nie ma żadnej możliwości ustalenia wynagrodzenia. – Można natomiast postulować, aby sądy w postępowaniu, które jest de facto postępowaniem w sprawie administracyjnej (chociaż w ramach procedury cywilnej), stosowały zasadę in dubio pro tributario także w odniesieniu do oceny dowodów – zaznacza mec. Korus.

Mec. Magdalena Januszewska radzi kierowanie sprawy do sądu w sytuacji, gdy ZUS zakwestionuje dokumenty ubezpieczonego. – Sądy nie są bowiem – w przeciwieństwie do ZUS – związane katalogiem środków dowodowych stwierdzania okresów zatrudnienia, przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe. W postępowaniu przed sądem nie stosuje się żadnych ograniczeń dowodowych, a więc każdy fakt może być dowodzony wszelkimi środkami, które sąd uzna za pożądane, a ich dopuszczenie za celowe – zaznacza.

Czytaj więcej: Prawo.pl